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1 de Junho de 2020

Ministério Público e a Responsabilidade Civil

Implicações dos atos ministeriais na responsabilização estatal

Igor Emanuel Pereira Silva, Estudante
há 3 anos

NOTAS INICIAIS SOBRE O MINISTÉRIO PÚBLICO

Com o escopo de examinar a dinâmica regente no que tange à responsabilidade civil do Ministério Público, primeiramente faz-se necessário perquirir acerca dos aspectos históricos que circundam a instituição. Nesse sentido, tem-se que a gênese da organização remonta à Coroa Francesa, no ano de 1302, sendo que no século XVII os membros da instituição dos procureurs atingiram um grau em que lhes era garantida a vitaliciedade.

De acordo com Gabardo (2009), nesse período erigiu-se a denominação de Parquet à instituição, que traduzia o assoalho utilizado pelos membros do conselho ao se assentarem nas audiências francesas da época, a fim de diferenciarem-se dos magistrados, e colocarem-se em apoio ao rei. Vale consignar a drástica mudança no sentido atribuído ao múnus institucional do Parquet, que paulatinamente formou-se em consonância com o insculpido na Constituição Federal de 1988.

O desenvolvimento da figura ministerial em terras brasileiras deu-se de modo irregular, tendo sua primeira previsão constitucional regrada pela Constituição de 1934, enquanto órgão cooperador no exercício de atividades de cunho governamental, especificando regras de ingresso pela via de concurso público, e garantindo estabilidade aos integrantes.

Com o passar do tempo, a Carta de 1946, democraticamente instituída, exarou em seu texto a ampliação institucional do Ministério Público, consagrando garantias então esparsas e assegurando independência funcional à organização. Diversamente foi o que se percebeu na Constituição Federal de 1967, que se limitou a classificar a instituição enquanto membro do Poder Judiciário, tendo, posteriormente, por meio da Emenda Constitucional nº 1 de 1969 a enquadrado como órgão do Poder Executivo.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, o papel institucional do Ministério Público alcançou um patamar de elevação ainda não experimentado, tratando-o como autônomo perante os poderes da república, sendo essencial à função judicante do Estado, conforme os ditames democráticos preconizados pela Lei Maior.

Nos exatos termos do Art. 127, caput, da atual Carta Política, o Ministério Público figura como instituição de caráter permanente, e essencial ao pleno exercício da função jurisdicional estatal, tendo, em suas atribuições, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. São princípios regentes da instituição a unidade, a invisibilidade e a independência funcional. São garantidas aos membros do Ministério Público as prerrogativas da inamovibilidade, vitaliciedade e irredutibilidade de vencimentos, definindo a organização em carreira para o órgão.

A unidade traz consigo a noção de que os integrantes da instituição fazem parte de único órgão, chefiados pelo procurador-geral. Assim, a indivisibilidade está umbilicalmente atada à unidade, já que se refere à impossibilidade de desintegração de ordem interna no âmbito do Ministério Público, com uma consequente criação de instituições esparsas e diversas do ente ministerial. Finalmente, a autonomia funcional garante o exercício do múnus público do órgão de forma desembaraçada e livre de subordinações de demais entidades estatais, devendo, todavia, sempre atentar-se aos ditames legais e constitucionais em sua atuação.

No que toca à delimitação institucional do Ministério Público, ainda é controverso seu posicionamento jurídico junto à estruturação constitucional do Brasil. A esse respeito, disserta Bulos (2008, p. 1146-1147):

A atuação independente dessa instituição e do membro que a integra impõe-se como exigência de respeito aos direitos individuais e coletivos e delineia-se como fator de certeza quanto à efetiva submissão dos poderes à lei e à ordem jurídica. (STF, Pleno, ADIn 789-MC, Rel. Celso de Mello, Dj de 26-2-1993). [...] Sem dúvida, as funções que desempenha possuem natureza administrativa, como promover ações públicas, zelar pelo regime democrático, tutelar os interesses sociais e individuais indisponíveis, opinar como custos legis etc. Por isso, o Ministério Público não possui poder decisório, como juízes, nem o condão de elaborar atos normativos, gerais e abstratos, atividade típica dos legisladores. Simplesmente atua junto ao Judiciário, sem exercer jurisdição, fiscalizando ou promovendo a observância das leis, mas sem elaborá-las.

Desse modo, infere-se não ser integrante do Poder Judiciário o ente ministerial, havendo divergência, contudo, quanto a seu patamar de poder autônomo da república, ou de integrante da esfera do Poder Executivo. A partir de elucidação promovida por Gabardo (2009, p. 115-116), as funções inerentes ao Parquet mostram-se:

“típicas de um autêntico ‘Poder’ do Estado, apesar do seu não reconhecimento expresso na Constituição. Trata-se esta caracterização de uma inferência implícita, mas fartamente sustentada pelos dispositivos regentes da matéria, além de tranquilamente legitimada pela própria atuação prática da instituição.”

Já quanto ao modelo organizacional do Ministério Público, primeiramente, não é inoportuno salientar o disposto no art. 128 da Carta Magna, que divide a instituição em Ministério Público da União, composto pelo Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar e do Distrito Federal, e o Ministério Público Estadual. O MPU tem como chefe o Procurador-Geral da República, que também é o Procurador-Geral Eleitoral junto ao Tribunal Superior Eleitoral. Por sua vez, o Ministério Público dos Estados é chefiado pelo Procurador-Geral de Justiça, cujo mandato cessa em dois anos, permitindo-se até uma recondução ao cargo, nos moldes do art. 128, § 3º da Constituição Federal.

RESPONSABILIDADE CIVIL NO ÂMBITO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Ao se prosseguir na investigação atinente à responsabilização estatal por ato perpetrado por membro do Ministério Público, passa-se, agora, ao exame das especificidades cruciais ao se delimitar a responsabilidade civil do Estado. Inicialmente, cumpre frisar que o tema da responsabilidade civil estatal é uma temática primordialmente afeta ao campo jurídico, sem, contudo, se perder de suas bases históricas e de teoria do Estado.

No início, era inadmitida qualquer responsabilização do Estado quanto aos atos praticados na função estatal propriamente dita. Era a tese ventilada pela Teoria da Irresponsabilidade, que era regida pelo brocardo

“The king can do no wrong”

(O rei nada faz de errado). Segundo tal ideal, o Estado absolutista abstinha-se de qualquer reparação de eventuais danos ocasionados por alguns de seus membros ou entidades, não havendo aceitação em relação a direitos perante o Estado soberano.

Uma vez superada a ideia precípua da teoria da irresponsabilidade, reconheceu-se a responsabilidade de alguns atos atrelados à gestão, sobrevindo, mais tarde, as teorias civilistas capitaneando a possibilidade de reparação por parte dos entes estatais em casos em que presente o elemento da culpa. Uma teoria sucessora, a da culpa administrativa ou do acidente administrativo é apresentada como uma fase intermediária entre a transição de responsabilidade com culpa para a sua desnecessidade, quando instaurada a responsabilidade objetiva. Agora não mais se responsabilizaria o agente perpetrador do ato danoso, mas sim a Administração Pública.

Já quanto à Teoria da falta administrativa, segundo Gagliano e Pamplona Filho (2012, p. 280):

“A teoria epigrafada toma como espeque a visão de que a falta do serviço estatal caracteriza a culpa da Administração, não havendo necessidade de investigar o elemento subjetivo do agente estatal, mas sim, somente, a falta do serviço em si mesmo.”

Em relação à teoria adotada para a responsabilização estatal no Brasil, é importante relembrar o disposto na Constituição Federal, que definiu a objetividade como regra geral na relação do Estado com a reparação danosa. In verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Ressalte-se que segundo a configuração que a própria Constituição nos traz, o critério utilizado para a responsabilização dos entes públicos volta-se mais à questão funcional do que orgânica. Isto é, a relevância incide no exercício da atividade estatal, e não na personalidade jurídica própria do ente que realizou a ação.

Na sistemática adotada pelo ordenamento pátrio, a conduta que materializa um dano sujeita o autor do dano ao dever de indenização. Em princípio, não se mostra de relevância a licitude ou não da ação, ou seja, mesmo o ato lícito, seja ele administrativo, legislativo ou judicial está apto a ensejar responsabilidade de reparação. Registre-se que não só de atos comissivos pode o Estado responsabilizar-se, mas também pelas omissões, existentes na hipótese em que haja dever jurídico de agir delimitado de forma expressa por regramento jurídico.

Não é desnecessário consignar o caráter intimamente vinculado do Parquet para com o campo da responsabilidade civil, especialmente em se tratando de reparação do dano sofrido pelo erário. No entanto, o presente artigo se concentra da responsabilização dos atos realizados por membros da instituição, e em sua prática de restituição ao Estado.

Em sede preliminar, é imperioso pontuar a peculiaridade do Ministério Público face às demais instituições estatais, mesmo se tratando de um quadro composto por servidores públicos efetivos. Nesse sentido, Gabardo (2009, p. 119) pontua:

Ou seja, por exemplo, mesmo sendo servidores federais, não estão submetidos às disposições gerais tipicamente estatutárias (no plano federal, contidas na Lei nº 8.112/90). As normas incidentes sobre o seu regime funcional decorrem basicamente da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8.625/93) e da Lei Orgânica do Ministério Público da União (no caso federal, LC nº 75/93), mas precisam ser colmatadas pelo conjunto normativo decorrente do sistema jurídico-constitucional como um todo, a partir do típico constitucionalismo de princípios que requer, cada vez mais, um estreitamento da discricionariedade e uma ampliação do espectro de vinculação dos agentes tanto no cumprimento dos seus deveres quanto em face da responsabilidade pelo descumprimento.

Entretanto, uma parcela doutrinária e jurisprudencial volta-se ao entendimento de que as condições especiais atribuíveis ao Ministério Público o colocaria em posição diferenciada no que se refere à responsabilização de forma geral, inclusive a de cunho civil. Em outros termos, os servidores da instituição, a saber, promotores e procuradores, teriam um regime diverso de responsabilidade, pautando-se pela subjetividade diretamente atribuída ao agente público.

Tratar-se-ia das hipóteses da Lei nº 4.898, de 09 de dezembro de 1965, que autoriza o ajuizamento de ação diretamente contra o agente, sem prejuízo daquela voltada contra o ente, nos casos de abuso de autoridade, ou, também, os prescritos no artigo 181 do Código de Processo Civil, que prevê a responsabilidade pessoal do membro do Ministério Público quando agir com dolo ou fraude no exercício de suas funções.

Não obstante, é de se destacar a patente afronta às disposições constitucionais ao se responsabilizar diretamente agentes públicos em geral, tenham eles caráter administrativo ou político, sem diferenciações não autorizadas constitucionalmente. O § 6º do art. 37 da Carta Magna é cristalino ao pontuar que a pessoa jurídica de direito público há de responder objetivamente pelos danos ocasionados por seus agentes, e esta regra não deve ser excepcionada aos juízes e promotores.

Defende-se, portanto, que em qualquer caso – atos meramente administrativos ou exclusivamente judiciais – se pode ingressar diretamente contra o Estado quando se buscar reparação por dano decorrente de ações de membro do Ministério Público. Nesse caso, havendo culpa, dolo ou fraude, poderá o ente direcionar-se contra o agente por intermédio de seu direito de regresso.

Mesmo diante desse panorama, a responsabilização estatal por dano causado por membro do Ministério Público mostra-se tímida no cenário nacional, pois objetivamente analisada, raramente desemboca na reparação por parte do Estado, mas sim no busca direta de responsabilização do agente, o que, em tese, colide com o disposto constitucionalmente.

Nesse viés, conclui Gabardo (2009, p. 122):

Seja em face da prática de atos tipicamente administrativos, seja na atuação eminentemente judicial, a atuação do Ministério Público, segundo a atual realidade brasileira, dificilmente acarretará responsabilidade, pois implica a análise subjetiva do caso, mediante comprovação e, em geral, com referência à “gravidade” da conduta — que precisa, necessariamente, fugir dos “padrões normais”.

Diante da evidente dificuldade de responsabilização estatal nos casos de dano do Parquet, pode-se extrair uma incompatibilidade entre a sistemática constitucional e a presença tida como indispensável do elemento dolo ou fraude para que os atos danosos do Ministério Público ensejem a devida reparação.

Em sede de arremate, é válido consignar que a jurisprudência tem se mostrado rígida em se tratando de responsabilização nos casos de erro judiciário criminal, nos exatos termos no art. , inciso LXXV da Carta da Republica, que preleciona que o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença. Nesse caso, a fim de dar conformidade para com os termos constitucionais, seria admissível a responsabilidade civil objetiva também Ministério Público, enquanto ente administrativo.

REFERÊNCIAS:

BRASIL. Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 07 out. 2017.

BRASIL. Lei n. 13.105 de 16 de Março de 2015 - Código de Processo Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 07 out. 2017.

BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

GABARDO, Emerson; RAZUK, Nahima Peron Coelho. Responsabilidade civil do Estado por atos do Ministério Público. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 9, n. 38, p. 111-128, out./dez. 2009.

GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil, volume 3: responsabilidade civil. 10. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2012.

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parabéns pelo belo trabalho!! continuar lendo

Parabéns pelo substancioso trabalho, estimado. continuar lendo